党的二十届三中全会提出，“要有效应对外部风险挑战，引领全球治理，主动塑造有利外部环境”。作为全球治理的重要组成部分，国际税收规则体系在经济全球化和数字化的冲击下面临诸多挑战。对此，多年来一直主导国际税收规则制定的经济合作与发展组织（OECD）推出“双支柱”方案，试图同时解决国际税收权益分配失衡和国际税收逐底竞争两大问题。2021年10月，在OECD/二十国集团（G20）税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架（以下简称“BEPS包容性框架”）下，136个国家和地区原则上同意该方案。但该方案与预期目标仍存在一定差距，且支柱一进展缓慢，使得越来越多的国家转向联合国以寻求新的解决方案。2023年12月22日，联合国大会第78届会议通过《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议（A/RES/78/230），决定制定《联合国国际税务合作框架公约》（以下简称《框架公约》），以加强国际税务合作，并使其具有充分包容性且更加有效。此后，联合国按照该决议启动《框架公约》制定进程。2024年2月成立政府间特设委员会（以下简称“特设委员会”），负责起草《联合国国际税务合作框架公约权限范围》（以下简称《权限范围》），即《框架公约》应包括哪些程序和实质要素，以为后续的正式谈判明确方向。2024年12月24日，联合国大会第79届会议通过特设委员会起草的《权限范围》，迈出《框架公约》制定的重要一步。然而，这一进程并非坦途。2025年2月3日，美国宣布退出《框架公约》谈判，将拒绝和反对《框架公约》谈判的任何结果。面对复杂多变的国际税改形势和充满挑战的谈判进程，有必要全面了解《框架公约》谈判的背景、争议焦点、各方立场观点等。本文拟介绍《框架公约》制定的背景，回顾《权限范围》起草中的博弈重点，并在此基础上评析谈判进展情况，以期为我国在后续谈判中发挥引领作用、推动全球税收治理体系朝着更加公正合理的方向前行提供参考。

一、《框架公约》制定的背景

现行国际税收规则体系形成于20世纪20年代，以工业经济为基础，由发达国家主导建立。近年来，随着经济全球化和数字化的深入发展以及世界经济格局的深刻调整，影响国际税收规则体系的因素发生重要变化，全球税收治理进入加速变革期。

（一）经济全球化和数字化对现行国际税收规则体系带来一系列挑战